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        關于當前水權交易平臺發展的總結與建議
        2018-2-26
        來源:未知
        點擊數: 7450          作者:未知
        • 關于當前水權交易平臺發展的總結與建議

           2018-02-07 DRC 水利部發展研究中心

          全文約5060

          閱讀時間約13



          黨的十八屆三中全會以來,我國水權改革取得顯著進展。其中,最為明顯的標志之一是先后建立的水權交易平臺。內蒙、河南、甘肅、新疆、山東等地在水權改革探索過程中陸續建立了不同層級的水權交易平臺。2016年6月,我國國家級水權交易平臺—中國水權交易所正式掛牌運營,標志著我國水權改革邁入了一個新的階段。水權交易平臺能夠在發布交易信息、撮合交易、提供交易監管途徑等方面發揮重要作用。水權交易平臺的良性發展,有利于我國水權改革工作的整體推進。本文總結了我國現階段水權交易平臺的布局、開展的業務等現狀,分析了當前水權交易平臺設立和發展面臨的困難,并提出了幾點建議。




          一、水權交易平臺發展現狀


          (一)平臺布局情況


          2016年6月28日,國家級水權交易平臺——中國水權交易所開業活動在北京舉行。水利部部長陳雷出席并講話。


          目前,我國水權交易平臺自上而下的布局呈現“三角”形態。在國家層面、省級層面、省級以下級層面均成立了水權交易平臺,數量約16家。其中,國家層面1家,為中國水權交易所;省級層面5家,分別為內蒙古自治區水權收儲轉讓中心、河南省水權收儲轉讓中心、廣東省環境權益交易所、山東省水權交易平臺、寧夏回族自治區水權交易平臺,其中內蒙古自治區水權收儲轉讓中心成立于2013年,是我國首家省級水權交易平臺。省級以下層面至少有10家,分別為甘肅的石羊河流域水權交易中心、疏勒河流域水權交易平臺,新疆的吐魯番鄯善縣水權收儲轉讓交易中心、昌吉州呼圖壁縣水權交易中心、瑪納斯縣塔西河流域水權交易中心,山東的寧津縣水權交易平臺,河北的成安縣水權交易平臺,寧夏的紅寺堡區水量交易中心、利通區水權交易平臺、中寧縣水權交易中心??梢钥闯?,現階段水權交易平臺的布設主要集中在北方地區,尤其是西北地區,這與一個地區的水權交易市場發育程度密切相關。


          (二)平臺分類

          上述水權交易平臺,根據組建情況可分為2類。第一類是為開展水權交易業務專門成立的企業法人,具體包括中國水權交易所和內蒙古水權收儲轉讓中心、河南省水權收儲轉讓中心。其中,中國水權交易所是股份制有限公司,股東數量有12個;內蒙古和河南2家省級水權交易平臺都是有限公司,股東均只有1個,為本省區的水利投資與工程類公司。


          第二類是依托已有水利單位、公司或農民用水合作組織搭建的水權交易平臺。如寧夏自治區級水權交易平臺是依托自治區水文局搭建的;山東省水權交易平臺是依托山東水發水資源管理服務有限公司搭建的;廣東省環境權益交易所是集各類環境權益交易服務為一體的專業化市場平臺,開展水權交易是后來新增設的業務;省級以下的水權交易平臺一般是依托當地的水利管理單位或者農民用水戶協會搭建的。


          中國水權交易所為永定河上游區域間水量交易出具交易鑒證書。


          (三)業務范圍

          目前,水權交易平臺開展的業務范圍較廣,除了發揮自身中介作用外,一些平臺還將業務拓展到了相關領域??偟膩砜?,主要業務范圍包括以下四方面。一是開展與水權交易直接相關的中介業務,具體包括水權交易信息的發布與咨詢、技術評價、交易引導和撮合等,所有的水權交易平臺均承擔著該項基礎性業務。二是自身開展水權收儲轉讓等經營性業務,如內蒙古水權收儲轉讓中心能夠對行業、企業節余水權和節水改造節余水權、新開發水源(包括再生水)、非常規水資源進行收儲轉讓;河南水權收儲轉讓中心能夠收儲省內各行政區域、行業、取用水戶的水權;一些省級以下的水權交易平臺也可以對自己片區的農業節余水權進行收儲轉讓。三是開展系列配套業務。如中國水權交易所通過發展會員的模式,為會員單位提供網上水權交易平臺相關的配套服務;內蒙古水權收儲轉讓中心能夠投資實施節水項目;河南省水權收儲轉讓中心能夠經營合同節水,供排水、節水、水處理、生態環境項目開發、建設、運營管理等業務。四是開展其他產權交易業務,指的是廣東省環境權益交易所,其能夠開展排污權、城市礦產等交易。


          (四)監督管理

          現階段對水權交易平臺的監督管理,根據批準設立的機構及水權交易平臺的層級,可分為4種情況。


          第一種是對中國水權交易所的監管。中國水權交易所是由國務院批準成立的,要接受證監會和水利部的雙重監管。為了規范管理各類交易場所、防范金融風險,國務院先后下發了《關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》(國發〔2011〕38號)、《關于清理整頓各類交易場所的實施意見》(國辦發〔2012〕37號),要求專門建立由證監會牽頭,有關部門參加的“清理整頓各類交易場所部際聯席會議”(以下簡稱聯席會議)制度。聯席會議的主要任務之一為督導建立對各類交易場所和交易產品的規范管理制度。水利部在財務司設立了水權監管辦公室,負責加強水權交易工作的組織領導和監督管理。對包括中國水權交易所在內的水權交易平臺的建設、運營等開展行業指導和監管,是該辦公室的主要職責之一。


          第二種是對省級人民政府批準設立的水權交易平臺的監管。省級人民政府批準設立的水權交易平臺,要受到省級人民政府和水行政主管部門的雙重監管,如內蒙古水權收儲轉讓中心、河南省水權收儲轉讓中心。按照國發〔2011〕38號、國辦發〔2012〕37號文的有關規定,各省級人民政府負責本地區各類交易場所的清理整頓、規范管理等工作。根據自身職能,省級水行政主管部門理應對水權交易平臺的組建、運營等實施行業監管?!秲让晒抛灾螀^水權交易管理辦法》明確提出,自治區水行政主管部門負責全區水權交易的監督管理。


          第三種是對依托已有水利行業單位組建的水權交易平臺的監管。該類水權交易平臺,要受到當地水行政主管部門的監管。其依托單位的上級行政主管部門或行業監管部門均是水行政主管部門,理應受到同級水行政主管部門的監管。


          第四種是對綜合性產權交易平臺的監管。本文中指的是廣東省環境權益交易所。由于該交易所是綜合性的產權交易平臺,承擔水權交易是新增設的業務,按照國發〔2011〕38號、國辦發〔2012〕37號文的有關規定,其監管部門應當包括當地人民政府、證監局及開展相關業務的行業主管部門。


          (五)發揮的作用與成效

          各層級水權交易平臺的組建和發展,一是彌補了我國水權改革的體制缺失。平臺成立后,水權交易市場的主體構成由原來的交易買方、賣方及政府轉變為交易買方、賣方、中介及政府。這表明,水權市場的發育程度得到了進一步提高,市場構成要素得到了進一步完善。二是實現了多方的共贏。一方面,水權交易平臺通過發布交易信息、提供技術支撐等服務,為買賣雙方開展水權交易提供了便利,有效推動了水權交易的落地;另一方面,在平臺上開展交易,為水行政主管部門開展交易監管、規范交易行為提供了途徑。


          根據統計,水交所自開業以來已促成31單交易,總交易水量11.8億立方米,交易金額7.43億元。內蒙古水權收儲轉讓中心自成立以來,已完成41單交易,每年的交易水量有1.2億立方米,交易期限25年。河南省水權收儲轉讓中心也與分別與開封市、鄭州高新區簽訂了意向書,通過收儲轉讓形式每年分別交易南水北調結余用水指標2億立方米、3700萬立方米,交易總體期限均不低于10年。



          二、現階段面臨的困難


          當前,我國水權改革起步不久,水權交易市場總體處于培育階段,市場活力有待進一步激發。同時,國家對公共資源交易機構、產權交易機構的設立或整合提出了一系列要求。水權交易,既是公共資源的交易,也是產權的交易。在國家宏觀政策和水權改革現狀的雙重作用下,水權交易平臺的設立與運轉也分別面臨著一些困難。


          2016年10月,中國水權交易所在京舉辦第一次會員活動,會員單位代表共議水權改革發展。


          (一)今后不太可能專門成立法人性質的水權交易平臺

          從現實看,一是目前水利部已成立了專門的水交所,能夠滿足國家層面對開展交易或指導地方開展平臺建設的需求。如果在流域層面增設機構,能夠發揮的作用也比較有限。因此,該層面不需要再額外增設交易機構。二是在地方層面,除去已建立省級交易平臺的內蒙、河南和寧夏等地,在甘肅、新疆等存在水權交易潛力的地區,能夠通過本省已建成的公共資源類或產權類交易機構或水交所完成跨區域或者交易水量和金額較大的水權交易;而交易量小、交易期限短或小范圍的跨區域水權交易,可以通過已有的市縣級水權交易平臺或同級公共資源或產權交易平臺完成。從已成立專門水權交易機構運作情況看,由于水權交易不活躍,如果成立過多的交易場所,也難以支撐自身運營發展。


          從政策看,從2011年起,國家就對各類交易場所陸續提出了規范運營、清理整頓、歸并整合等要求。其中,國辦發〔2012〕37號文明確提出“凡新設交易所的,除經國務院或國務院金融管理部門批準的以外,必須報省級人民政府批準;省級人民政府批準前,應取得聯席會議的書面反饋意見?!薄秶鴦赵恨k公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》(國辦發〔2014〕71號)提出“形成一個屋頂之下、多個服務窗口、多品種產權交易”的綜合平臺”,《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》(國辦發〔2015〕63號)提出要“整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等交易市場,建立統一的公共資源交易平臺”。今年6月23日,中國人民銀行等7部門聯合印發了江西、新疆、廣州等5?。▍^)綠色金融改革創新試驗區總體方案,明確提出依托現有合格交易場所或通過整合排污權交易平臺,開展排污權、水權、用能權等交易??梢钥闯?,除了已成立的水權交易平臺外,今后很難再單獨成立法人性質的水權交易平臺開展水權交易。


          (二)國家和省級水權交易平臺現階段水權交易業務量較少

          一是受水權市場發育現狀的影響。水權交易平臺的發展與市場發育程度息息相關。當前水權市場沒有完全培育起來,市場發育不充分,交易需求少,這是造成水權交易業務量少的根本原因。


          二是與國家和省級水權交易平臺當前主營的水權交易類型有關。當前,國家和省級交易平臺承擔的水權交易,主要是水量大、期限長的交易,如內蒙的盟市間水權交易和河南的南水北調水量交易。開展類似的水權交易,一方面要修建節水工程解決“挖潛”的問題或修建引調水工程解決輸送水的問題,這需要開展工程的前期論證和審批、建設投融資等系列工作,涉及的環節多,時間長。另一方面,交易一旦成交,往往能夠解決相當長一段時間的需水問題,不需要再開展類似交易,交易頻率低是正?,F象。


          三是受水權改革政策現狀制約。當前,雖然水利部出臺了《水權交易管理暫行辦法》,內蒙古、新疆、廣州、山東等地也因地制宜出臺了有關制度辦法,能夠對開展區域水權交易、取水權交易等提供指導和政策支持,但仍存在一定的滯后性?,F階段開展包括水權抵押、質押等類型在內的水權交易仍缺乏有效依據。這就造成國家層面和省級層面平臺能夠撮合的水權交易情形較少,不利于水權交易機構的長遠發展。


          而省級以下層面開展的水權交易,多是小范圍內的取水權交易或者農戶間、用水戶協會間交易以及農業節水向工業用水的交易,該類交易期限短、交易量小且交易頻率高。在水權市場發育程度高、制度較為健全的地方,如新疆昌吉州、甘肅石羊河地區,這類交易需求較多,平臺發揮的作用較為充分。



          三、幾點建議


          (一)明確今后水權交易平臺的發展思路

          目前,專門成立水權交易機構的“窗口期”已經關閉。對于水權交易市場發育程度較高、具有成立交易平臺潛力的地區,建議按照國家政策要求,依托現有公共資源或產權交易場所,增設水權交易業務。已經成立的平臺,建議維持現狀,除了建立健全自身平臺運轉制度、努力拓展水權交易業務維持自身良性運行外,還要發揮組織帶動作用,基于現狀積極推進水權交易業務進平臺。一方面,中國水權交易所可以通過發展會員的方式為有交易潛力的地區搭建平臺;另一方面,現有平臺可以對有增設水權交易業務需求的公共資源類或產權交易類平臺進行業務指導,確保能夠依托已有交易場所開展水權交易業務。


          (二)現有平臺要致力于培育水權交易市場

          現階段,水權交易市場局部有需求、總體不活躍是客觀事實。中國水權交易所作為國家級水權交易平臺,要在有交易潛力的地區如何激活市場多做功課??梢栽诂F有發展會員單位+互聯網交易大廳的基礎上,進一步激發會員單位在所屬地區的主觀能動性,鼓勵會員單位結合本地實際開展水權收儲、撮合交易等業務,同時給予必要的業務指導和技術支撐。


          (三)鼓勵探索創新水權交易業務模式

          針對國家級和省級平臺開展的水權交易類型以區域水權交易、取水權交易為主,交易類型較為單一的現狀,建議結合地區實際,一是可以進一步探索水權回購、合同節水量水權交易、城市供水管網內水權交易等交易類型;二是可以圍繞地下水超采區治理、流域水生態補償、再生水利用等解決水資源短缺的工作有針對性開展水權交易方案設計,找準運用水權市場機制的突破口與發力點,明確自身能夠發揮的作用和優勢,進而拓展新的水權業務。




          來源:《水利發展研究》2017年第11期

          作者:王俊杰  李淼  高磊

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